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作者：刘斌
作者单位：清华大学法学院
1.有关水资源的法律
1.1 有关地表水方面的法律
旧《河川法》自1896年制定以来，作为地表水管理的法律依据一直延用至新的《河川法》于1957年修订颁布。现在，河川水资源的管理和控制则要由现行的《河川法》处理。《河川法》的条款中明确提出："本法旨在为土地保护和国家发展做出贡献，通过综合管理河川，避免洪水与暴潮所造成的损失，从而保障公共安全和改善社会福利，维护河川水资源的正常利用。河川水资源属公用财产，要合理保护、利用和管理，以实现上述目标。河川水资源不能作为私有财产。"
还有一些其他法律也涉及地表水问题，包括《国家综合土地开发法》（1950）、《多功能堤坝法》（1957）、《防洪紧急措施法》〔1960）、《水资源开发公共合作法》（1961）和《水库周边地区特别措施法》（1973）。
1.2 有关地下水方面的法律
日本没有全面涉及地下水的使用及其水权的法律。根据民法207款，私有土地下的地下水所有权属地主所有，也就是说，土地所有权包含了相应地下水的所有权，这两种所有权不分离。因此，只要水是从自己拥有的土地上抽取而且土地又在指定的河川区域外，则地下水的使用不需要水权。《民法》是惟一涉及获取地下水的法律。
有两部公共法管理地下水的使用。《工业水法》（1951）和《建筑物地下水使用管理法》（1962）在特定区域得以强化实施，以控制由于地下水的过度开采而造成土地下陷。在地方上，由地方政府的法规管理地下水的使用。
地下潜水层是水循环圈的一部分，地下水资源应当像河川水资源一样被作为公共财产对待。考虑到地下水的水文特性，应当有相应的水法统一管理地下水和地表水。
1.3 有关水资源利用方面的法律
水资源的用途有：灌溉、市政供水、工业用水和水力发电。针对每种用途基本都建立了相应的公共法律，以利于满足各种各样水资源利用的需求。《土地改良法》（1949）是为改良、开发和保护农业用地而制定的，归口农林渔业部的管辖。灌溉工程改造是在此法的有关条款基础上实施的。《市政水法》（1890制定、1957年修订）是为实施市政供水工程而制定的，受卫生和公共福利部管辖。《工业水设施法》（1958）是为实施工业供水工程而制定的，由国际贸易和工业部管辖。《电力促进法》（1952）是为实施供电工程（包括水力发电）而制定的，也由国际贸易和工业部管辖。
1.4 有关水质保护方面的法律
水质控制通过各种立法得以加强。《公共水污染防治法》（1958）和《工业污水控制法》（1958）合并形成了《水污染防治法》（1970），同时废除了1958年的两部法律。该法案的制定是为了进行污水控制，保护公众健康和环境。都、道、府、县（相当于省）级政府可通过自身的规定，对污水施以比该法更为严格的控制。《环境污染防治基本法案》（1967，修订于1971年）要求政府建立制定环境质量标准。《自然环境保护法》（1972）和《自然公园法》（1957）虽不是专门用于水质控制，但对水质保护有利。
2.《河川法》下的水权管理
2.1 水权的法律规定
在日本，没有相应法律条文给出水权本身的定义。1965年的《河川法》提出了有关通过行政程序正式分配水资源的规定。该法将河川水资源规定为公共财产，而且获经批准的一定量的河川水资源水权，仍可以因专门用途而收回。《河川法》第23款规定："任何有意使用河川水资源的人都要取得河川管理者的允许（有关细节的解释权在建设部）。"该条款可看作是对河川水资源使用权的定义（即水权）。
《多功能堤坝法》（第15款）使得水资源使用者能够取得使用水库蓄水的堤坝用益权。该权利是一种本质上类似于水权的财产权。市政供水、工业供水、水力发电的水资源用户可以通过分担建设成本而申请相应的水权。
2.2 河川管理的司法权
出于管理目的，河川被分为A类河、B类河、准B类河和普通类河。A类和B类河严格依照《河川法》管理；准B类河按照与《河川法》相同的方式管理；普通类河不受《河川法》管理。但是，按照《地方自治法》，它们应由都、道、府、县（相当于省）政府制定的法规来管理。没有此类地方法规时，《国家财产法》适用于普通类河。
A类河由建设部认定，主要依据其对国家经济利益的重要性和引起较大灾害的可能性来确定。B类河和准B类河分别由都、道、府、县（相当于省）级政府和市级政府主管人员认定，主要依据其对公众利益的重要性来确定。
每类河都有指定的管理者：A类、B类河和准B类河分别由建设部大臣、都、道、府、县（相当于省）级政府和市级政府首长管理。B类和准B类河由相应管辖范围内的地方政府管理。普通类河由地方政府管理。
2.3 水资源利用协调和调整的法律规定
水权只在尚存足量超额水资源可供分配时才会准许授予，即只有水资源在10年一遇最小流量下，仍可以满足现有水权分配需求，并有剩余水量时，才可以授予新的水权。理论上讲，也就是在10年周期内水资源短缺的情况不应超过一次。
异常干旱是指低于10年一遇最小流量时出现的更为严重的干旱。《河川法》第53款规定："当异常干旱造成河川水资源难以充分满足已授予的水权分配需求时，已获得水资源使用权许可的用户应相互协商。在这样的协商中，每个用户要考虑他人的用水。如果通过协商未能取得一致意见，经相关团体要求或河川管理者认为如不采取紧急用水协调会严重损害公众利益时，河川管理者可以对水资源利用的协调采取必要的干涉和仲裁。"
在这些规定基础上，当需要减少或削减用水量以及实施水库泄水调节时，河川管理者要进行"指导"。有些河川由用水者、地方政府和有关部级机构成立旱情协调委员会，以帮助河川管理者进行管理指导。
2.4 水权管理程序
任何人要想从河川取水，必须得到所涉及河流的管理者的允许。提交的申请要有如下证明和文件： 1. 需新增引水项目的描述。
2. 申请引水量的计算书。
3. 有关河川流量、申请引水量和现有已分配水量等计算结果。
4. 表明预定引水设施不会给防洪带来负面影响的论据。
5. 已分配水权的调查结果。
6. 木材水运的调查结果。
7. 渔场活动的调查结果。
8. 历史和自然景观的调查结果。
9. 当前的土地使用和预计蓄水库区占地所产生负面效应的补偿措施。
10.建筑物的设计及施工进度安排（如果有建筑工程）。
11.现有水权持有者表示同意的文件或解释不同意原因的文件。
12.表明其他用户对所申请使用的分配水量拥有使用权的证明（如果他人拥有该分配水量的水权）。
13.有关政府机构的必要的授权文件。
14.必要时，要提供对11、12、13等各条所要求的有关水权申请材料准备不足的原因。
申请提交后，河川管理者需要通知并与有关政府机构协调。对A类河，管理者应与部长协商，并向有关都、道、府、县（相当于省）级政府首长征求意见。对B类河，管理者要征求市级政府首长的意见。这一过程称作河川协商。
河川管理者需要将如下内容通知有关方面：
1. 申请人的姓名。
2. 申请的用水目的。
3. 用水地点。
4. 引水量。
5. 结构设施的描述。
6. 对现有已分配水权持有者和河川使用者预计的负面影响以及为补救该影响而计划实施的措施。
需通知的有关方面包括：不同意拟议中水权申请的已分配水资源的水权持有者，以及将受所申请水权负面影响的渔场所有者。在接到通知30日内，接受通告者可能会对水权申请提出异议。他们要出具如下材料：
1. 持异议者姓名。
2. 异议者与该河相关事务的描述。
3. 水权申请对异议者事务所造成负面影响的描述。
4. 货币赔偿的计算及其详细背景材料。
5. 反对所申请引水的原因。
6. 收到河川管理者通知的日期。
2.5 水资源分配原则
河川管理者审查申请，并在如下原则基础上做出决策：
1. 水资源利用的目的应当合理并有利于公众。
2. 对实现水资源利用及相应活动要有把握。
3. 申请的用水量相对于河川的流量特性要合理。
4. 计划进行的工程建设和结构设施安装不应对公众利益有不良影响。
对第一条和第二条原则，河川管理者要考虑用水目的的合理性、申请人开发活动与相关区域计划的有力协调、引水量的合理性以及申请人实施工程的能力。对第三条原则，需要审查河流特性、现有已分配水量状况、河川基流需求和上游蓄水水库的水量平衡。对第四条原则，河川管理者需要审查下列要点：申请人计划实施的结构设施与河川管理者的河川规划中的防洪设施的确切关系、对河川管理者职责内设施的影响以及环境保护措施等。
在有人提出异议的情况下，必须先获得所有已签发水权持有者和渔场所有者的同意，所申请的水资源利用才可能获得河川管理者的水权批准。当申请中的水权比以前的水权更有利于公众，或者补偿性结构设施的设置预计可以化解持异议者可能遭受的损失时，河川管理者可以不顾反对意见而批准该项水权。申请人必须补偿与河川管理者协商后发生的一切损失。
2.6 水权批准条款和条件
《河川法》第23款确定了水权的内容，水权的许可明确了所授予权利的限定条款和条件。依据使用权的法律条款，取水许可获得者在按照许可证取水时要考虑先前已授予的水权。其他条款还包括用水目的、引用和消费水量、引水方式以及一年中的引水时段。对不同目的的用水，水权许可文件的具体内容不同。一般来讲，水电用途的水权有效期为30年，其他用途则为10年。但只要用水事实延续，水权的延续也有保证。水权许可的有效期通过对水资源合理使用的评估而决定。
3. 水权的法律本质
3.1 水权的起源
如果水资源丰富而任何人都可以如愿使用它，就没有必要有水权。早期的水资源利用往往是"即取即用"，但随着地方人口增长和开发活动的进行，水资源成为一种短缺的自然资源。特别是在干旱时期，经常发生水资源冲突，水权概念就作为解决特定地区中社会系统冲突的制度而产生了。这就是惯例水权的起源。在作为日本现代史起点的1868年明治复兴之后，1896年创立了第一部有关河川水资源的法规（即旧《河川法》）。这部法律是第一部正式认可水权的法规。
事实上，日本多数天然河道中的水资源在该法制定时就已用尽。由于只有存在超额水量时才会授予新的水权，为了取得大宗的水权，就需要建立相应的水库，进行蓄水调节以改善径流条件。
3.2 水权的本质
水权是一种长期独占水资源使用权的权利。因为河川及其水流是公共财产，《河川法》不允许将河川水资源作为私有的对象。所以，水权是一项用益权，同时也是一项财产权，要受一定约束条件的限制。这些约束条件包括：
1. 水权持有者可根据自己的用水目的引用限定的水量。
2. 水权持有者不能变更其取水用途，但如确需变更，他可在放弃原有权利后针对新的用途申请新的水权。
3. 水权转让获得许可的惟一可能情况是：与水权相关事务随同其财产转让给另一团体，且水权是团体财产的一部分。
3.3 水权的类型
水权可以根据其创立起源、用水目的及抗旱可靠性或干旱时期引水保证率等进行划分。就水权创立起源来讲，获得许可的水权应是依《河川法》取得的权利，而惯例水权则是在相关法律创立前社会上就承认的权利。根据用水目的不同，水权有灌溉水权、工业水权、市政水权、水电水权和渔业水权等几种。根据引入水的保证率和可靠性，水权分为稳定水权、湿润年份水权、暂时性水权或视干旱发生时取水可靠性而定的暂时性湿润年份水权。
3.4 惯例水权
在Puver法制定前，河川水资源已使用了几百年。惯例水资源利用方式已为地方社会所接受。惯例水权是在干早时期村民团体间发生水资源冲突时，由群众授权的团体在解决冲突的过程中建立和确认的。现行《河川法》也承认这种水权，并视其为法律许可的水权。
惯例水权主要用于灌溉用水。这是由于长期以来，河川水资源的开发是为了稻田的水稻种植。这样的水资源利用有其特殊性，如传统的多目标用水，有关干旱时期取水优先权的地方惯例，水权实体不明确等。
惯例水权实质上是多用途的。其水资源主要用于灌溉，但也用于饮用、生活用水、灭火、河川基流需要和其他当地需求。这一事实也表明水资源的引取与利用是常年进行的，即使在非灌溉季节也不会中断；这也意味着，引入水量不可能随灌溉面积的减少而按比例削减。随着城市用水的相应增加和灌溉用水的相应减少，以上这些因素对于我们计划什么时间进行水权转让很重要。
对于引水，存在上游优先权和旧稻田优先权的地方惯例。这些优先权原则分别涉及地区因素和时间因素。上游优先权原则使得上游用户能够优先于下游用户而取得水资源，该原则的法律基础源于一个相关的法院判决案例。旧稻田优先权是类似于"时先权先"原则的一条法律原则。与旧稻田优先权相比，上游优先权则可被认为是河岸权的一种形式，这是因为如果河岸水权用户对河水享有同样的用水权利，则对上游河岸水权用户自然存在优先权。地方惯例往往因地而异，现在，即使是历史上曾经盛行上游优先权原则的地区，该原则也往往不一定全部为当地所接受。
水权的授予依据《河川法》的特定条款和条件来确定，内容包括对引水量的特别限定。但惯例水权的实质并非由水量表现出来，而是视引入水的硬件设施而定。例如，有些地方仍沿用特定大小形状的木质设施取水。惯例水权与正式水权的这种差别，为河川管理者和其他现代行业中现有和潜在水资源用户提供了批评灌溉用水的理由。
3.5 水权的确定性
从抗旱保证率方面划分，有四种类型的水权。我们知道，新水权授予的惟一可能情况是：10年一遇最小流量在满足现有已分配水量后仍有剩余。稳定水权被授权可以使用10年一遇最小流量份额内的水量，被视为最安全的一种水权。其他的水权都是条件水权。稳定水权持有者即使在10年一遇最小流量时也可以引取河水，而湿润年份水权持有者通常只有当径流量多于10年一遇最小流量时才被允许引取河水。正是因为附加了湿润年份的条件，这种水权被称作湿润年份水权。暂时性水权或暂时性湿润年份水权是在近期将要建设有关蓄水设施且流域水资源具有湿润年份条件时批准的。这种水权是暂时性的，因为该权利在条款条件中指明一定期限后水权将终结。
3.7 水权的优先权
原则上讲，各种水权中的优先权应当是以批准水权的时间顺序为基础决定的，基本上与占有优先原则相同。这在水权许可的条款中已有明确表述，即：受许可人不应侵扰现有已分配的水权和渔场活动。
这个一般性原则可以有以下三种例外情况：
1. 实行地方惯例而不是依据占有优先权的一般性原则。上游优先权原则、旧稻田优先权原则及平等用水原则是惯例水权所特有的。在不同的地区，这些优先权原则可能会凌驾于占有优先原则的一般性原则。
2. 获得堤坝用益权的用户不受占有优先权原则的束缚，因为他们有权利用水库的一定贮存容量。当分配到的水库蓄水容量存蓄满后，堤坝用益权持有者将可以从堤坝甚至从下游引取这部分水资源。这一水权可能比以前的其他水权有更高的优先权。
3. 暂时性水权或暂时性湿润年份水权不享受占有优先原则，因为它是一种条件性水权。稳定水权或普通水权有较高的优先权，因为普通水权是在满足水权申请的全部限制条件下才取得的。
一旦出现旱情，引水的优先权就成为一个至关重要的问题。水权持有者要遵循占有优先原则。同时，他们还被要求要互相顾及。在进行相互协商时，他们必须协调并在引水量方面做出必要的调整。这样的协商、协调和调整在《河川法》第53款中有表述。引水优先权是干旱协调委员会协商和协调活动的一项重要事项，这将在本文后面部分讨论。
3.7 水权转让
水权是一项财产权。因此，它可以转让给其他个人或团体。但河川水资源是一种公共财产，必须以公共财产对待。这意味着水权受一定限制条件约束。例如，根据《河川法》的条款，水权转让必须要提出申请并征得河川管理者同意。按照规定，水权不允许从一种用途转让到到另一种用途。
在做水权转让计划时，当前的水权持有者和有意接受水权者必须向相应的河川管理者提交申请。申请必须提供有关需水项目的描述。基于不同用水目的和河川类别，河川管理者必须与有关政府部门及相应的地方政府机关协商。
4. 日益增长的水资源需求
4.1 水资源需求预测
要评估水资源分配或再分配的需要，必须讨论水资源需求的趋势。由于每种类型的用水需求有不同的特点，下面分别讨论生活用水、工业用水、农业用水和河川基流的需求趋势。
1. 生活用水：在过去20年中，生活用水每年增长3%。日本人口还在增长，所以生活用水需求也在增长。生活方式在改变，人们希望日常生活中有更多的休闲活动和便利条件，因此引发了更多的资源消费需求。在2000年以前，家庭用水需求预计还要以每年3%的水平继续增长。
2. 工业用水：工业水的重复利用一直在持续增加，到20世纪80年代，其增长已达到一个极限。现在水资源回收利用率在70%以上（指重复利用的洁净水供给量），预期不会再增长很多。基于这一事实，随着工业生产的增长，在2000年以前，工业用水每年将增长2%。
3. 农业用水：90%的农业用水是用于稻田灌溉。尽管日本稻田总面积下降了，但是由于种植方式的改变，灌溉用水需求并未减少，却使得每单位面积的稻田需要消耗更多的水资源。这些变化包括：种植机械化、比以前更长的灌溉期、种植活动集中于周末（因为小规模稻田种植已成为一种副业）以及一些农业技术改进。除这些因素外，土地改良工程将渠道系统分成灌溉渠系和排水渠系，这也增加了稻田生产的用水需求。
农业用地，尤其是稻田，预计将减少。但灌溉用水需求不会随稻田面积减少而按比例减少。留在城市化区域中的稻田区灌溉通常需要灌溉渠道保持一定的水位，同时，由于城市废水影响，要稀释污染的灌溉水也需要更多的径流量。由于这些因素及土地改良工程和不断增加的高地灌溉面积，农业用水需求预计在2000年以前将每年增长0.4%。
4. 河川基流：无论在城市还是乡村，人们对舒适生活的追求越来越强烈。人们意识到自然江河和溪流河道基流的需要，这促成了诸如"以水为先"的水资源开发等以环境为导向的工程。尽管还未对该用水目的做出需求预测，但这一需求将来会继续增加。
4.2 提高水权可靠性的需求
湿润水权和暂时性湿润年份水权不是可靠的水权。这种不可靠水权，有些已取得了作为家庭和工业供水的许可。数据表明，1991年日本该水量总计为每年31.9亿立方米，其中79%为家庭用水，全部家庭用水的19%依靠这种不可靠的水权。在关东地区（包括东京市区）这种不可靠引水量占市政供水量的28%，在京畿地区（包括大阪,京都等），占22%，在冲绳地区占20%。这一事实使得近年来水资源短缺日益严重，因为家庭用水对人们如此重要，以至于尽管它的优先权低于其他水权，其引水量在旱期也是不能被完全削减的。这些水权需要通过增建蓄水设施扩大供水量和增加水权转让来保证。
4.3 地下水利用向地表水利用转变的需求
地下水的超采引起了城市土地下沉和沿海地区地下水质量降低。尽管土地下沉速度和面积已有明显减少，但仍有共22块平原和流域以每年1厘米的速度下沉，而且全日本还有两个地区以每年4厘米的速度下沉。已有两部公共法律和众多地方法规控制超量抽取地下水。《工业法》指定的控制区在10个省，共有1936km2，《建筑物地下水使用管理法》指定的控制区在4个省，共有1597km2。为了将供水水源从地下水转向地表水，有关水资源工程已得以计划和实施。在2000年前需要改变的地下水用量预计达每年23亿立方米，这又将增加对地表水的需求。
4.4 主要河流历史旱情
近年的水资源短缺不一定是由自然干旱引起的，更多的是由膨胀的水资源需求（尤其是城市及其周围）造成的。引起水资源短缺的原因有：暂时性湿润年份水权增加和保证这些水权的供水水源的难度加大。当出现水资源短缺时，尽管家庭用水水权的一部分由暂时性湿润年份水权构成，灌溉水权由规范而可靠的水权构成，但是，家庭、工业和灌溉水的用户通常还是以相同的比例缩减他们的引水量（如引水量的10%到30%），这是因为削减城市供水会产生较大的影响。开发水资源以加强暂时性湿润年份水权的可靠性是必要的，这也同时成为水资源需求增长的又一因素。
4.5 水资源开发与利用的目标和政策
2000年国家水资源计划提出了水资源开发和利用的目标和政策，现介绍如下：
1. 水资源开发的目标
预计到2000年，水资源需求将持续增长。该增长是基于生活方式的改变和工、农业生产增长的需求。为了满足需求，2000年国家水资源计划提出水资源供给目标：从1983年的892亿立方米增加到2000年的1056亿立方米。
2. 水资源的有效使用
在水资源开发的同时，也有必要节约、保护和合理利用水资源。水资源的节约保护应当主要通过重复再利用城市废水和工业污水来进行。水资源的合理利用主要通过将农业用水的剩余水量转让给城市用水来实现。
3. 其他的国家政策包括
(1) 作为水资源短缺的原因之一，暂时性湿润年份水权的引水问题应当通过水资源开发来得以改善。
(2) 为了减轻城市地区的土地下沉，地下水的过量抽取必须削减到一个安全开采量，这也需要通过水资源开发来解决。
(3) 由于水库坝址比原来减少以及居住在将被淹没地区的人们反对建造堤坝，水资源开发难度不断增加。目前，已建立了有关水库周边地区特殊政策措施的法律，以弥补水库建设的不良影响，发展农村基本建设，稳固生产基础和改善社会环境，这些补偿措施应当进一步实施，以利水资源开发。
(4) 水资源节约保护措施应当包括：促进工业用水的回收利用，减少输水系统的渗漏和扩大"再利用水资源"在较低质量类生活用水中的应用。
4.6 水资源分配和水资源利用的协调
由于水资源开发的经济和社会成本不断增加，节约保护和有效利用水资源很有必要。因此，灌溉用水成为水资源再分配的对象，特别是用于支持城市供水。这是因为灌溉是水资源的主要用户，它每年要利用585亿立方米的水，占日本每年总用水量的65%。水资源的再分配是不断进行的，这在下面将进一步讨论。干旱的出现迫使用水者互相协调并调整用水量，尽管这只是暂时性的再分配，不是永久性的，但毕竟是水资源再分配的又一形式。本文将在后面讨论这些协调和调整中的水资源利用。
5. 灌溉用水的再分配
5.1 稻米生产政策及城市化的影响
由于日本稻米生产过量，政府对稻米产区实行了强制休耕政策。该政策有助于减少稻田面积，1988年，稻田面积已由1975年的317万公顷降至288万公顷。此外，城市化也是减少稻田面积的原因之一。
由于城市化的影响，农业面积减少的同时，灌溉用水也受到了污染。由于新的城市化区域缺少污水处理系统，城市废水常常被排放到灌溉渠系中。这不仅影响稻米生产，也给灌溉设施的运行维护带来问题。因此，农业部门需要通过增加和改进灌溉设施来保护灌溉用水。农业部门不得不独立开展这项工作或者利用享有部分政府补贴的土地改良工程来实现，这样，稻米生产成本必将随之增加。
5.2 惯例灌溉水权的合理化
日益增长的工、农业用水需求推动着灌溉用水的合理化。由于大多数灌溉用水是传统的、习惯性的，不同于现代行业用水的特点，因此存在被视为不合理用水的倾向。例如，现代行业用水明确利用流量来表示水量，而灌溉引水有时只说明引水方式。长期以来，河川管理者总是承受着将惯例水权转化为正式水权的压力。此外，由城市化带来的稻田面积减少的趋势也提供了将惯例灌溉水权更加合理化的社会和政策动力。
5.3 稻田面积减少带来的合理化
《河川法》赋予河川管理者在"有关水厂和水权工程完全或部分中止运行"的情况下实际控制该水权的权力。照此条款，由于稻田面积减少而涉及的灌溉水权符合减少引水量的条件，该引水量的减少或许可由河川管理者决定。
城市化区域中稻田的灌溉用水就承受着消减水权的压力。在这些地区，农林渔业部（MOA）从1970年就着手进行农业用水合理化的研究，并在研究的基础上，从1973年起已开始实施了农业用水合理化工程。该研究已在53个地区进行，但到1988年为止却只在11个地区实施了相应工程。要节省出剩余水资源就需要一定的工程性措施，农业用水合理化工程得到了政府的财政支持，该项目中节省的剩余水量被用于市政供水。
作为一个河川管理者，建设部（MOC）也提倡农业用水的合理化。建设部从1969年起就在日本共190个地区对惯例水权进行了实证研究。在这些研究的基础上，还从1972年起在60个地区进行了用水合理化研究。这些研究只有10个项目得以实施，其目的都是削减灌溉水权以转让给城市用水。
5.4 土地改良工程带来的合理化
由于灌溉用水的引水口拦河坝是由个别村庄或一组灌溉水用户建造的，所以通常分散在沿河的许多地方。实施灌溉设施革新计划革新时，为缓解水资源冲突和便于运行维护，便将一些拦河坝合并，建造一个永久性的拦河坝，并且将水权联合起来。这叫做Gohguchi,意为集中引水。
土地改良法通过财政补贴使得被称为土地改良工程的农业基本建设工程能够实施。这样的工程包括灌溉设施（如引水拦河坝和灌溉渠系）的建造和改善。集中引水往往被设计为土地改良工程的一部分。集中引水可以节省出剩余水量（集中引水量通常小于沿河许多地点分散引水的总引水量）。
涉及集中引水时应有相关河川的管理者参与，以实现惯例水权合理化，这样的合理化进程现已得以实施。法律程序上与合理化进程相对应的是，旧的惯例水权被取消，新的具有确定水量的正式水权被授予。这是土地改良工程实施中，惯例水权转化为正式水权的一种情况。新的水权常常根据管理土地改良工程的政府机构的意见，以农林渔业部长或都、道、府、县（相当于省）级政府首长的名义来批准。
5.5 农业用水合理化进程
已经实施的相关工程数量表明，农业用水合理化进程并不令人满意。
农村渔业部有关工程速度缓慢的原因如下：
1. 农户并不热衷于利用投资改进灌溉设施，而为城市节省出剩余水资源。他们预见到了资金投入和减少水权对他们自身有不利的一面。
2. 由于农业用水不仅用于灌溉，还有维持河川基流和其他各种与地区利益密切相关的用途。乡村居民担心，改善渠道输水功能带来的流量相应减少会导致负面影响。
3. 农业用水合理化工程的财政补贴原则似乎太严格了，如：受益地区农田面积大于200公顷，且改造面积不小于100公顷；改造工程节省出的水量应该大于当前用水量的10%。这些原则很难与城市化地区联系起来，使许多地区失去了改造的机会。
建设部工程缓慢的原因如下：
1. 惯例水权的实证调研包括了许多对增加市政用水需求不很迫切的地区。
2. 在灌溉用水可能被转让的一些情况中，用水协调必须由灌溉部门或市政部门的用水者向河川管理者提出，而管理者是不能主动发起用水转让的。
3. 灌溉水用户因为他们担心他们的权利会减少太多，对可能的转让行动不积极。
即使在城市化不断发展、农业用地相应减少的情况下，灌溉用水需求也不一定下降，因为另有其他一些因素扩大了近年的农业用水需求，这在前面讨论灌溉用水需求增加时已解释过。这些也是构成用水合理化进度缓慢的原因。
需要指出的是，目前实际存在许多农业用水者将水权非法转让给其他非灌溉工程用户的情况。由于这些情况是非法的，其具体数量和详情尚未可知。
5.6 城市部门为水权转让投资进行的灌溉设施改进
城市部门可以通过向灌溉设施改进工程提供部分投资，利用工程实施后所节省出的水资源，实现水权转让。这也是缓解农户对用水合理化的情绪和鼓励农户革新设施的一种途径。城市部门对投资于灌溉设施从而获取剩余水资源的水权很积极，这主要是由于可行的水库坝址越来越少，而反对建库的意见越来越强，使得水资源开发难度日益加大，而且，堤坝建造往往在计划准备好后还需花10年以上时间。尽管城市部门投资于农业部门显得有些奇怪，但城市部门却由此可以取得与投资蓄水建筑相同的成果，并且见效更快。剩余水资源产生于投资，又通过灌溉水权的部分转让而为城市供水所利用。
5.7 实施合理化工程存在的问题
在以往农业用水合理化及随后向城市转让水权的过程中尚存在一些问题。为进一步促进合理化进程，需要注意以下问题而且可能还需提供一定的政策支持。
1. 还需要对过去的合理化工程进行详细研究，以加强政策支持从而推进合理化进程。
2. 在一些情况下，农业部门与城市部门尚未就水权转让的各种条件达成一致意见。
3. 水权转让工程的实施应当有标准化的程序，这需要提供政策支持。
4. 对于可以节省出剩余水量的灌溉改造工程，应当规范其投资成本分配方法，这可以通过立法来提供一个标准规则。
5.8 用水协调进行分配和再分配
水资源分配和再分配,可以通过水权许可管理或者通过用水者协调进行引水量调整来实现。由于水资源开发比以前更加困难，通过水权转让再分配水资源也并不容易，新的水权许可相对减少了，而通过用水者协调实现水资源分配和再分配就变得更加重要，用水协商和调整近年来常有发生。下面将讨论使水资源分配和水权管理紧密相连的管理机制以及其他有关问题。
由于城市化的发生和工业的发展，水资源冲突不仅是农业部门的问题，也是农业部门和城市、工业部门（ 即传统部门和现代部门）之间的问题。
5.9 基于《河川法》的用水协调
在下面的情况下，会产生用水协调和用水量调整的需求。
1. 水权持有者计划改变水权的实质，如引水方式、水量和引水时段；有水资源用户申请新的水权。
2. 出现了异常的干旱，而且现有的优先权原则无法应对。
第一种情况要通过水权管理程序来处理，水权申请应取得现有水权持有者的同意，河川管理者要与有关部长协商并听取都、道、府、县（相当于省）级政府官员的意见。这一由权威机构进行的协商过程叫做河川协商，因为该协商是依据《河川法》进行的。
应用《河川法》实施水权管理时，就要进行河川协商。河川协商一般通过基于《多功能堤坝法》（第4款和第31款）实施的项目工程和惯例水权的合理化工程进行。例如，在准备多好功能堤坝的主计划后，建设部必须同其他用水相关部门协商。
依据与水资源开发利用有关的法律，如《水资源开发促进法》（第3款和第4款）、《水资源开发公共企业法》（第19款至第22款）、《土地改良法》（第4款）和《电力生产促进法》（第3款和第4款），通过协商来进行用水调整的过程也是很有必要的。这些法律中详细规定了进行咨询或听取意见的管理者。用水协调是由政府机构进行的。
第二种情况应当按《河川法》第53款的规定处理，这在前面已介绍过。干旱发生时用水者之间的协商过程叫做旱情协商。建设部作为对《河川法》负责的机构，1974年提出了有关管理纲要，为可能缺水的主要河道设立了永久性旱情协商委员会。这是因为干旱及水资源短缺发生的可能性不断增加。该委员会由用水者及有关地方和国家部委等政府机构组成。在委员会内，通过相互协商进行的引水协调和调整，通常由用户们发起进行。"用水者为主导"是协调的传统原则，这一点在《河川法》第53款中有明确表述。但是，现实中也存在由权威机构（即河川管理者）发起而组建委员会的情况。
5.10 用水协调委员会
用水者或政府权威机构发起建立了多种委员会。委员会由农业、市政、工业、发电等用水者和政府机构（如国家部委的地方分支机构和都、道、府、县政府等）组成。这些委员会的名称本身就体现着它们建立的目的（如旱情协商委员会、用水协商委员会、节水委员会、水资源开发和利用委员会、市政和工业用水协调委员会、河川管理委员会等等）。在每一河系都建立了这类委员会。
到1981年，日本河川水系中这类委员会多达163个。他们活动的目的主要是：
1. 干旱发生时进行协调。
2. 水资源计划的协调和调整。
3. 协调建立小流量限制条件，包括径流流量和水质标准等。
4. 推动水资源工程。
这些委员会的活动目的大多数为第一种类型，约占总数的四分之三。第二种类型的委员会大多建于20世纪60年代。由于对环境的关注增加，第三种类型的委员会预计将增多。委员会的协调委员通常有下列三类来源，即：用水者、与水资源利用相关的政府机构以及河川管理者。在所有委员会中，38%由第一、二类成员组成，30%只有第一类成员，20%拥有全部各类成员，8%是由第二、三成员中的一种或两种组成。
5.11 用水协调活动中的问题
目前，为协调用水而建立的委员会中尚存在一些问题。问题一，部分委员会没有包含农业用水者。由于河川的多数水资源是用于灌溉，委员会中若没有农业部门就不能实现协调和调整用水量的目标。问题二，有一些永久性委员会是由河川管理者发起的。由于《河川法》的有关条款特别强调，用水协调应由用水者自己发起，所以管理者作为发起者是与这些条款不一致的。问题三，干旱协商常常产生对享有较高优先水权的灌溉水用户不利的配额。例如，灌溉水权持有者在协调中常常被要求削减与市政用水相同比例或更高的引水量，而实际上许多市政用水的优先权往往是低于灌溉用水的。
5.12 缺乏适用于干旱时期的正式水资源分配原则
旱情协商委员会一般缺少正式的抗旱计划以协助进行水权持有者之间的水资源分配。当干旱发生时，用水者召集委员会会议，进行旱情协商，就水资源分配计划取得一致意见。有关方案不是通过预先制定的正式规程取得，而是依靠过去的经验和协商。通常，由于用水者不想失去处理干旱期间水资源分配的灵活性，他们不愿意准备正式的抗旱计划。而且，即使他们试图准备正式的旱情计划，也往往很难就一个详细分配计划达成共识。
在大部分甚至全部土地改良区（由《土地改良法》确立的灌溉区）内情况与此相类似。当河水流量大于10年一遇最小流量时，且灌溉供水可以满足需求时，这些地区不需要建立水资源再分配原则。当出现异常干旱时，地区要依据因地而异的惯例原则协调灌溉水用户并进行调整。这些惯例原则是在每一地方和区域长期用水史中建立的，人们并不试图建立正式的水资源分配原则来对付干旱。即使灌溉水用户准备为该区域建立正式规则，也很难将每一种因素规范化，并就其特定的分配原则达成一致意见。这些因素往往包括历史因素、灌溉设施的物理特性以及过去干旱时期的经验等。用水者更愿意保持灵活性以考虑更多因素而不愿意被原则和标准束缚。
旱情协商委员会和土地改良区缺少正式的水资源分配原则，可能是一种与日本文化相关的特殊现象。日本不太习惯将规则和标准书面化。因为他们觉得书面化的规则不能有更多的灵活性，而且当考虑不当时还可能有危害。
6. 水资源再分配是发展的必然
过去，农业一直是主要的水资源用户。然而，随着时间的推移，城市和工业用水的重要性在不断增大；同时，由于社会对环境的关注，河川基流的需求也变得更为重要。可利用的水资源是有限的，而水资源需求却在不断增加。因此，水资源的供需平衡日趋紧张，水资源短缺时有发生。
用水目的和用水量不可能永久不变，因为经济社会对水资源的需求经过长时间发展是会改变的。因此，尽管公共法律必须通过保证私人财产权来保护私人投资的有效运行，水权也不应像《河川法》所强调的那样严格。水权保护是基础，但水资源利用的灵活性也是必需的。这两个必要条件可能会冲突，但应当可以通过一定的社会机制来实现二者的统一与协调。
6.1 通过用水者委员会进行的水资源再分配
现在，有一些土地改良区是由农业用水者构成的。这些地区是在实施土地改良计划时，依据《土地改良法》建立的。在农村地区许多用水委员会已存在了几百年，并随着土地改良工程的实施转入新的地区。用水委员会和水权拥有地区实际上已进行了水资源的分配和再分配。
各种各样用水协调委员会的建立，使得干旱发生时进行水资源的再分配成为可能。通过这样的委员会进行水资源再分配，似乎是实现灵活用水和保护水权的一种可供选择的途径。一些委员会通常由土地改良区及市政、工业和水力发电的用户组成。但是，也有一些委员会则不包括土地改良区，这似乎使得其组成成员不完整，因为灌溉通常是主要的用水。
要实现适当的水资源再分配，下列一些条件是必需的：
1. 用水者应当组成用水协调委员会这样的组织。但是，由于建立时没有法律基础，这些委员会现在大多缺少相应的制度支持。目前，只有土地改良是受立法支持的。为这类委员会提供法律支持很有必要，他们应当有预期的工作定位和其他必要条件支持。
2. 委员会的目标应当是：在旱情发生时，进行协商活动；在正常流量情况下，作出水资源计划。通过协商实践，为沿河的用水者确定水资源分配。
3. 有必要对水资源进行全流域管理。包括渔场所有者在内的全部用水者都应该加入委员会。
4. 委员会服务于用水者而不是政府机构。因此，用水者应当主动组成委员会。政府的职能应当被限制在提供必要的资料和技术帮助。
1. 对于整个流域的水资源管理，委员会应当强调农业用水者的作用，因为他们抽取最大量的水，没有农业部门的积极参与和大力支持，委员会不可能产生重要成果。
2. 面对这些要求，现在的委员会还不足以实现必要的水资源管理和水资源分配。水资源短缺发生得越来越多，这似乎使得建立整个流域的水资源管理和用水协调委员会成为必要。
6.2 水资源销售与《河川法》
《河川法》规定在任何情况下，水权持有者都不得将其水权售于其他用水者。 因此，在现行法律下，水权销售是违法的。在日本，尽管有人关注水权销售，却没有出现试图将水权销售合法化的法律方面的努力。
如果水权转让前后其实质保持不变，水权转让则有可能被认可。要进行水权转让，该权利必须先返还到河川管理者。然后，通过向河川管理者申请取得一项新的水权。这表明现有水权管理缺乏灵活性，行政权力干涉很强。
如前所述，水权转让已经在惯例水权合理化进程中得以实施。目前，已经出现城市部门通过投资于灌溉设施，获得剩余水量，实现灌溉水权转让的情况。这一事例，实际上可以理解为一种水权销售。由于农业部门在投资上不像城市部门那么有经济竞争力，城市部门便通过投资来取得预期的剩余水量和水权。虽然这不是一种直接的水权销售，但在农业与城市部门的协商背后却存在一股经济力量。河川管理者不欢迎这样的协商，因为他们可能会对此无法施加行政权力。
6.3 通过市场机制进行再分配
为了水资源的有效再分配，应该求助于市场力量还是求助于前文所提到的政策制定，这是值得我们探讨的。在法律上，河川水资源是公共财产，这也是水资源的本质。这一点在农业用水中最为明显。如前面已反复强调的，农业或灌溉用水是多功能的，一个渠道网络系统，必须满足诸如河道基流、下游有效回流、保持当地宜人环境以及其他环境要求等地区性需要。灌溉渠系中的渠道水流除了以上这些功能外，还有回补当地地下水的作用。地下水回补的程度会通过水循环影响一个地区的许多利益。水资源利用的这一功能可以称作地区效益。
地区效益是水资源固有属性的明显特征，自由市场机制不可能考虑这样的公共利益，因为这些利益没有购买者。如果要引入市场机制，就需正确评估地区效益，其评估量是相当大的。我们考虑将市场力量引入水资源分配的可能性时，必须重视这一负面因素。
此外，还有其他一些因素需要考虑，如多数情况下水资源是不可替代的，尤其对于生活用水。与其他市场商品不同，水是维持生命的基本物质。由于市场力量的作用不一定对维持生命有利，在水资源分配中允许以市场机制为主导力量也可能是危险的。
旱情出现时，市场机制往往会导出错误的运作。由于水是生命的基本物质，用水者必须相互协调并调整各自的用水量。目前，旱情协调委员会这样的组织或多或少地扮演着这一角色。即使将来引入市场机制，这样的机构机制也是必要的。
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