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　清华水业蓝皮书（系列之五）

流域的水业管理与体制创新

前言

　　由清华大学环境系和中国水网联合发布的《清华水业蓝皮书》，是以系列水业高级战略沙龙的讨论为基础的系列战略研究报告，目前已发布四份。分别为：《城市水业的认识误区和政府角色》、《城市水业的产权问题和产业化》、《城市水业的投融资机制和资本战略》以及《城市水业的BOT及其法律问题》，在各界产生了积极的影响。
　　"水业高级战略沙龙" 于2003年9月在清华创办，是由城市水业政府界、企业界、学术界权威人士共同参与的、非政府的、平等的水业战略性交流园地。2004年9月4日举办了第五次活动，主题为"从淮河治污成败，看中国水管理体制"。
　　本文以此次沙龙的发言和讨论为基础撰写，现以《流域的水业管理与体制创新》为题作为《清华水业蓝皮书》的系列之五发布，与社会各界交流。
　　本文由清华大学水业政策研究中心撰写，文中内容浅陋之处，请予指正。

　　清华大学环境科学与工程系
　　中国水网www.H2O-China.com
　　二〇〇四年九月

一、引言
二、可持续发展才是硬道理
三、淮河流域治理的责任主体严重缺位
四、流域间协调机制是确保治污成效的必要条件
五、务实、统一的流域规划是治污的基础
六、将地方政府作为被监督管理的重要对象
七、政府投资仍然是流域治理的重要支撑
八、设施建设运营的市场化是扩大资金来源和实现效率的根本
九、公众参与和社会监督是流域综合管理的必要补充

流域的水业管理与体制创新

傅涛常杪钟丽锦

一、引言
　　淮河，中国第三大河，流域内国土面积和水资源均占全国的3.5%左右，耕地面积和人口则分别占全国的15.2%和16.2%。
　　50年代，淮河成为中国第一条全面治理的大河。中央和地方先后投资上千亿元兴建水利工程，从根本上改变了淮河频繁水灾的历史。然而，20世纪80年代以后的淮河却遭遇了另一个灾难，淮河流域1.68亿人民面临的最大危险不再是洪水，而是严重的污染。
　　1994年国务院专门召开淮河水污染治理会议，1995年颁发了《淮河流域水污染防治暂行条例》，成为迄今为止我国为单一河流水污染治理制定的唯一法规，显示了中央政府治理淮河的决心。但是10年治污，中央政府近200亿巨额资金的投入，今天的淮河污染并没有得到根本性改善。淮河治理要法有法、要钱有钱，中央如此重视，社会如此关心，却面对如此尴尬的局面。
　　淮河治理历程集中暴露出了中国政治、经济体制诸多方面的冲突和矛盾，限于篇幅制约，本文将集中探讨其中的流域水管理体制问题。

二、可持续发展才是硬道理
　　1992年春天，邓小平同志提出的"发展才是硬道理"将中国发展引入了一个经济建设为中心的新台阶。事实上"发展才是硬道理"是在一种特定政治、经济条件下的"矫枉过正"，对中国的经济发展意义深远。但是，在某些政府和企业的片面理解和有意歪曲下?quot;发展才是硬道理"演变成了"硬发展也是道理，污染环境不需要道理"。
　　十六届三中全会要求"统筹人与自然的和谐发展"，明确提出树立科学的发展观。这一方针意义深远，在人口和经济负荷巨大的淮河流域更显突出。目前，淮河地表水资源利用率已经达到60%，而国际公认的河流开发警戒线仅为40%，如果在这样的条件下再过分强调"发展才是硬道理"，将对淮河水资源和水环境造成致命创伤。
　　"科学发展观"是以人为本，全面、协调、可持续的发展观。体现在流域的污染问题上，各地方政府必须正确认识和明确自身在水资源和水污染上责任，理解上下游的紧密连带关系，需要全面看待本区域经济增长与流域性资源透支，污染加剧的关系，这是有效控制流域污染的根本。
可以理解，在经济欠发达、发展压力很大的淮河流域的地方政府，更多企求的是短期经济效益的增长。如果没有体制保障，环境效益只能成为无人理会的摆设。因此，科学发展观不仅需要中央政府的战略要求，更需要法律和制度的保障，需要相应的管理体制来实现，需要一定的民主决策机制来支撑。"可持续发展才是硬道理"必须取代原有的口号，成为新的经济建设指导。
　　我们认为，排除政治体制的因素之外，科学的发展观以及基于科学发展观的法制建设是解决淮河流域治理尴尬局面的根本所在。
　　综合管理体制是科学发展观在水管理领域的具体体现。而综合管理首先应体现的就是水的流域性特征。本文将结合淮河流域，对流域综合管理的几个主要方面展开讨论。

三、淮河流域治理的责任主体严重缺位
　　流域综合管理的前提是明确管理责任，而治污责任主体缺位可谓是淮河治污的重要病症之一。《淮河流域水污染防治暂行条例》规定，四省人民政府各对本省淮河流域水环境质量负责。而四省又把这一责任分解到了地方城市政府。
　　但是，对于流域沿岸的各地方政府来说，由于缺乏必要的制度保障和监督，地方只顾及自己的行政区域，在经济发展的压力下，在政绩表现的动力下，对下游造成的污染问题通常就被"高高挂起"。十年治污实践证明，对于跨地域的流域治理工程，仅仅由地方城市作为责任主体分而治之是不能解决根本问题的。
　　淮河流域流经四省200多个县（市），作为流域内的任何一个地方城市，都无法超越其余城市成为流域污染的责任主体，而将所有地方城市共同列为责任主体却难以明确各自的责任，则只会造成当前责任不清、相互推诿的尴尬局面。因此，我们认为，国家必须明确流域的第一责任主体，可行的措施是设立一个流域性行政机构，而省市地方政府将成为责任进一步分解后的第二、三层次的责任主体。

四、流域间协调机制是确保治污成效的必要条件
　　流域间协调机制是建立水的流域综合管理的核心环节。城市是流域的用户节点。单一城市无法脱离对流域的依靠，无法脱离流域内其他城市对自己的影响和制约。
　　流域管理是一项涉及多部门、多省市、多利益主体的复杂系统。国际上成功的流域管理经验告诉我们，无论其机构设置方式有何不同，城市之间以及不同利益主体之间都需要一个协调机制，对于水资源紧张、生存压力大的流域尤其如此。这种协调机制根据流域的不同，体现在国家之间、城市之间、不同行业之间。
　　流域协调机制是集约化利用水资源，共同维护生存环境的手段。协调机制中，实现地方和不同利益的民主参与协商的机制，是其成功的关键。同时，流域协调机制必须明确国家、流域和地方的责任，并合理分工。
　　基于此，我们认为，要实现治淮目标，就应当由国务院直接设置流域管理机构或临时流域管理机构，逐步建立和完善流域管理协调机制。该流域机构将成为淮河流域水资源管理和污染控制的第一责任主体，具有在水资源和水环境领域监督、协调和检查各级地方政府的权力。
　　流域机构应具备以下责任和职能：流域水资源配置和污染控制协商；协商制定科学的系统的流域规划，并对流域内各地方政府进行责任分配；对地方规划进行审核；对各地方政府的监管；负责流域内的国家资金调度；制定流域治理相关技术政策和法规等。

五、务实、统一的流域规划是治污的基础
　　流域规划是水的流域综合管理的核心内容。像其他重点流域一样，淮河流域有国务院批准的水资源和水污染控制规划，但是我们的规划在科学性、可操作性方面存在很大的差距，"长官意识"多于科学分析。因此，不难理解多年来为什么我们的经济规划总是超额完成，而我们的环境治理规划却少有能如期完成的。
　　另外，由于水资源管理责任主体的缺位，造成水资源属地占有，谁拦了就归谁的混乱现状；由于污染控制责任主体的缺位，则造成上游污染，下游遭罪的恶性循环。
　　鉴于水的自然属性限制，流域内的水资源与水污染，水资源总量与各地方城市用水需求，以及流域内各城市之间都有着密不可分的关联。流域内的所有城市是同一个系统中的共生关系，流域内各城市的发展规划、产业发展战略、调水用水规划以及城市水污染管理对于流域以及流域内其他城市都会产生重要的影响。
　　现有的淮河流域规划由于缺乏决策的科学性和协调性，使规划的强制性和可操作性不足。流域内各地方城市在制定自己的发展规划之时，未认真考虑与流域规划的衔接问题，各自为政，造成规划的矛盾。
　　环境与经济的副关联性，使环境治理规划不仅需要建立在科学的基础之上，而且需要建立在各方利益协调的基础上，否则很难具有真正的操作性。城市的水资源管理和水污染控制都不是单个城市可以解决的问题，需要进行流域区域的协调统一管理，综合考虑流域的水量、水质、水工程、水处理、生态环境等诸多因素，制定具有科学性和约束性的流域规划，明确各地方政府的责任，指导各地方城市制定并执行与流域规划相符的地方发展规划。

六、将地方政府作为被监督管理的重要对象
　　流域综合管理需要通过监督，建立各级地方政府的责任机制。
　　理论上讲，人民政府主要接受上级政府的领导，接受同级人民代表大会的监督。而且环境保护是最代表公共利益的管理因素之一。总结国际经验看到，一个民主的体制，来自公众的参与能够对地方政府的环境行为形成一种有效的监督和制约。
　　从某种意义上说，强调来自上级政府的监督，包括目前被广泛讨论的环境保护从上到下的直线式监管模式，反映了对现有体制监督的信心不足。
　　事实上，在目前的经济环境和政绩观下，地方政府不可避免经济发展和环境保护之间的冲突。政府相对集权的体制使人大的监管大多流于形式。在此背景下，来自地方政府行政区域外的资源与环境的监督，就显得十分迫切和必需了。
　　这个问题在淮河治污中表现得十分突出。由于缺乏对地方政府流域治污的责任认定和奖惩机制，地方政府领导对治污工作缺乏积极性，常常为了保护地方经济增长而对污染企业过度放任，对城市生活污水处理的责任也一推再推。
　　地方政府对于流域治理的态度转变是控制流域城市水污染的关键。我们建议，以利益协调、统一规划为前提和依据，将流域治污业绩纳入地方政府政绩考核指标体系当中，建立针对地方政府的奖惩机制，明确和强化各级政府的治污责任，从根本上转变地方政府的发展观，调动地方政府治污的积极性。
　　惩罚机制主要包括∶（1）通过绿色GDP等科学指标，对淮河流域所有城市进行污染排序，向公众公示排序结果，并在人大对污染城市政府进行通报，对污染城市及领导形成政治压力；（2）将污染治理与地方财政直接挂钩，对排放超标、污染事故、未达到污染控制目标的城市，直接对地方财政进行处罚。
　　奖励机制主要包括∶（1）表彰治污先进城市和相关领导；（2）通过加大中央和流域政府　　投入资金，利用国债、基金向治污优秀的城市进行大额投资补贴。
　　监督和奖惩的执行机构可以由独立的流域机构来实施。

七、政府投资仍然是流域治理的重要支撑
　　资金是实现流域综合管理的保障，流域治理需要来自多元资金的投资，而政府是流域治理的主要投资主体，政府资金在流域治理过程中发挥着不可替代的作用。各级政府都必须保障流域治理的资金投入，同时应积极进行机制创新，研究政府资金引导和补贴流域治理的新机制，以更好地发挥政府资金的核心功能。
　　淮河治理需要加大重点治污项目的投资力度，实现流域地区之间（上游和下游）以及行业、企业之间的转移支付，以扭转外部不经济性行为的发生。
另外强调一点，政府需要改进传统的"基于投入"的补贴机制，而采用"基于产出"的补贴机制。也就是不再根据投资计划给予补贴，而是根据治污设施建成运营情况予以补贴。
　　目前，国债治污项目投资浪费严重，项目审批制繁琐而草率，产生权利寻租。需通过项目目标管理、投入产出分析、后评估等严谨的管理手段，加强国债项目的管理力度，提高国债使用效率。
　　此外，建立流域基金也是有效的政府投资方式之一。建议尝试设立流域基金，基金来源于中央专项财政拨款、向流域城市收取的水资源费、排污费、对地方政府的污染罚款、国际机构/外国政府的软贷款等。
　　建议由独立的流域性机构统筹安排管理中央和流域资金，实现责权利的统一。

八、设施建设运营的市场化是扩大资金来源和实现效率的根本
　　市场化机制是流域综合管理的核心内涵之一，市场化机制的引入和推行是扩大资金来源、实现污水处理设施投资、建设、运营效率的根本。
　　需要确立企业投资的主体地位，促进和吸引不同经济成分的企业投资参与水业基础设施的建设。对已建成的设施，可以推行TOT模式，转让给社会企业来运营，即盘活国有资产又可以提高管理水平和运营效率；为降低水价压力，有条件的地区，也可以保留产权，而将运营权转让给社会企业；对新建污水处理厂项目，可以推行BOT模式，提高建设运营效率。对以上模式政府资金需要根据具体情况，给予"基于产出"的补助，以承担一定的政府治污投资责任，同时缓解公众的水价压力。
　　水业市场化机制的引入和运作不是政府不投资，需要研究和探索政府资金与市场化机制结合的高效创新机制，提高投资效率。为了避免资本市场投资者因为政府低息贷款项目失去投资积极性，政府需要制定立足于公共利益的政府补贴政策，明确补贴对象与补贴目标。
　　完善污水处理收费制度是市场化机制引入的前提。在困难地区，在各级政府补贴的前提下，可以根据情况调低收费水平，但必须开始污水收费，它关系到污水投资运营机制的转变。对使用自备水源企业的污水收费更应先行，需严格执行，否则将破坏管理的系统性。同时完善水资源费，建议水资源费逐步改为水资源税，并加大比重，使其成为流域机构调节性政府投资的核心组成。
　　政府监管体系的建立是达到污水处理设施建设运营市场化政策目标的根本保障，针对市场化主体的运营监管体系是市场化机制的核心内容，已在以前的蓝皮书中论及，本文不做详述。

九、公众参与和社会监督是流域综合管理的必要补充
　　公众参与和社会监督是推动淮河治污的原动力，在目前对政府缺乏监督和约束的体制下，公众参与是顺利开展流域治理工作的必要补充。
　　鉴于目前环境监管不足的现状，建议利用社会各界对淮河流域污染治理广泛关注的热情，引导、鼓励和提倡公众监督。公众参与既可以降低环境执法的成本，提高环境监管的力度，也可以对各级政府形成有力的制约，同时可以缓解公众舆论对环保的压力，对中国推进民主政治制度也是有益尝试。
　　可以通过以下途径加强公众参与：（1）设立热线电话，建立流域污染投诉处理机制；（2）利用新闻媒体，对淮河流域各城市的年度水环境控制目标及执行情况、污水处理设施超标排放事件（包括工业企业污水处理设施、城市污水处理设施）、污水处理设施排放监测结果进行公示；（3）建立流域公共网站，对流域内各城市的排污申报与核定、污水处理设施自动在线检测结果、污水处理设施整改、热线电话投诉受理和处理情况进行公示。
　　流域综合管理涉及水管理体制的诸多方面，需要在国务院组织下，各部门的配合下，开展系统研究。建议结合淮河流域开展试点，从体制上探索一条解决流域污染之路。