我国环境影响评价法的问题与对策
梅 宏
（中国海洋大学法学院，山东青岛 266071）
摘要：鉴于我国环境影响评价法在观念上、制度上、执法力度及业务水平上存在的诸多问题，我国应重视开展对规划和战略的环境影响评价，建立有效的公众参与环境影响评价机制，完善信息公开的法律制度，在环境影响评价制度中积极推进循环经济，尽快理顺我国的环境管理体制，实行环保执法垂直管理，强化环保执法权力，加大环保执法力度，严格环评队伍监管，整顿环评行业秩序，发挥民间环保组织在环境影响评价中的作用。
关键词：环境影响评价法；循环经济；公众参与环境影响评价机制
一、我国环境影响评价法的立法缺陷、执法“痼疾”
自1979年《环境保护法（试行）》施行以来，环境影响评价制度在我国已实施了二十多年，取得了较大的成效。 我国的环境影响评价工作紧密结合可持续发展战略，围绕产业结构和工业布局调整，坚持污染防治与生态保护并重的方针，切实贯彻清洁生产、达标排放、以新带老、区域削减等原则，有效地控制了新建项目污染物排放总量，在中国经济持续快速发展的情况下，确保了中国环境质量没有恶化，局部地区还有所改善。在环境影响评价工作大量开展的过程中，我国的环境影响评价法不断发展、完善，业已成为推动我国环境影响评价工作乃至环境保护工作深入进行的强效性制度保证。
在取得成就的同时，我国环境影响评价的立法与执法工作面临的形势却不容乐观，主要存在如下问题：
（一）观念上：对科学发展观认识不到位
至今，我国一些地方对科学发展观认识不到位，对循环经济的理念理解不深，单纯追求经济增长速度。为发展经济，在招商引资中，存在环评部门为照顾投资项目而忽视项目中潜在的环境不利的现象，有的片面强调简化环境影响审批手续，个别环评部门甚至对不符合产业政策、厂址选择明显错误的项目也予以批准……观念上的错误致生环保“痼疾”：有法不依、执法不严、违法不究的情况严重；在建设项目环境影响审批中存在“首长意志”、“先上车，后买票”
等通病。
（二）制度上：环保监管制度存在缺陷、公众参与机制不健全
2005年的“环评风暴” 从另一个侧面反映出，我国环境影响评价法在监督管理制度上存在缺陷：国家对地方各级环评审批项目尚未建立有效的监督、制约机制，而环评机构在一些施工项目的审核、把关上存在漏洞。对于一些重大建设项目，环保部门如果在立项、审批、开工之前，就积极介入，全程跟踪，予以即时监督，随时督促整改，或许就用不着再刮这种“环评风暴”。毕竟对一个建设项目来说，中途停工并非良策，极易造成重大损失。
造成我国环保领域有法不依、执法不严的原因之一是公众参与机制不健全。我国在重大项目的环境影响评价中虽实行了公众参与机制，但广度、深度不够，且多数由公众积极、主动地表达自己的环境权益要求；公众参与环境影响评价也只在环境影响报告书编制过程中进行，而在政府审批决策时，很少组织听证会等形式的公众参与。2002年颁布的《环境影响评价法》对公众参与的规定较之于以前有了实质性进展，但该法对法律实践中必须明确的一些内容依然欠缺具体规定，如公众如何参与、通过什么方式参与以及在哪些阶段参与、公众参与的范围、如何保障公众参与等。
（三）执法上：力量薄弱、执法不严
我国的环保部门一直没有独立的执法地位，尤其是地方环保机构，人员和经费都由地方政府确定，对地方环境负有主要监管责任的环境执法者并未被付诸相应的权力，导致其在执法过程中处境尴尬，经常碰壁，无功而返。由于经济增长本身就是政府主导的，环保部门无力抗衡地方政府的投资冲动，很难对地方首长支持的项目进行严格的监管。我国《环境保护法》规定，“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。慑于法律的压力，一些地方环境执法部门不敢对上级环保部门说真话，甚至弄虚作假，向违规企业通风报信，帮助其应付上级检查；而地方政府则纵容违法企业未过“环评”即开工。在中央一级，国家环保总局的执法手段有限。有文章指出，“国家发改委有一个环境司，该司和环保总局在环评上的审批权界定上并不十分明确。发改委环境司在项目审批权上的话语权远远超过环保总局，致使国家环保总局依法要从国家发改委那儿分权，两部门的关系如何协调令人关注。”
当前，在国内，对建设项目进行环境管理时执法不严的现象还相当普遍，在环境执法的过程中，竟然出现过“罚款多少还得跟企业商量着办”的局面，如此种种，严重影响了环保部门的执法权威，助长了一些违法企业的不法行为。
在我国环境执法工作中，应更看重环评制度长效机制的建立与完善，而不宜夸大运动式“环评风暴”的功效。
（四）业务上：环境影响评价质量亟待提高
环评作为一项涉及范围十分广泛、极具科学性的环境保护法律制度，其实施应客观、公开、公正，必须综合考虑规划或建设项目实施后对各种环境因素及其构成的生态系统可能造成的影响，以便为决策提供科学依据。
而我国有一些环评单位责任心不强，不坚持科学评价，不敢以客观的事实和科学的数据说话，评价结论含糊，模棱两可，将项目的环境可行性与否的结论推给审批部门。某些环评单位或评审专家出于经济利益的考虑，站在投资者的立场上，不能全方位考虑环境负荷，丧失了第三方咨询机构起码的科学性和公正性；还有个别环评单位弄虚作假，编造、伪造数据，或者隐瞒事实，严重影响了环境影响评价制度的落实。
在当前制度下，如果项目评审出现遗漏或项目在实施后出现污染后果，追查环评单位或评审专家责任的难度较大。一旦出现了责任事故，往往只有当地环保部门“一肩挑”。
二、我国环境影响评价法的立法改进、执法完善
（一）在环境影响评价制度中积极推进循环经济
循环经济是新型工业化的重要载体，是当前转变发展模式的战略选择，体现了科学发展观的要求。环境影响评价制度是推进循环经济发展战略的重要手段，应在建设项目和规划环境影响评价工作中推动循环经济发展，促进经济结构调整和经济增长方式转变。为此，应探索如何让“排污者交费、治污者赚钱”，逐步形成政府引导、市场推进、社会参与的市场治污运作机制。有必要开展建设项目环境保护准入标准的研究和建立。针对各行业的不同特点，按照循环经济和清洁生产的要求，制定出具有可操作性的建设项目环境保护准入标准，把循环经济和清洁生产的要求具体化。具体到建设项目环评上，首先是项目要合法，达到环保准入标准后，才可能进入环境影响评价的其他程序；对一个区域而言，首先要有实现循环经济的计划，并制定出具体措施，才能开发；达不到这个前提，就不符合区域环境影响评价要求。
（二）重视开展对规划和战略的环境影响评价
相对于建设项目一个一个的“点”来说，政府规划涉及的是“面”上的问题，对规划的环评更应引起重视。历史经验证明，一旦规划出现失误，对生态环境的影响可能更广泛、更长远。要贯彻“预防为主”的环境保护原则，必须在高层次防止重大经济开发活动的决策失误和环境破坏，故应重视开展对重大经济开发和发展规划的环境影响评价，开展战略环境影响评价，建立和完善环境与发展综合决策机制，从源头控制新污染和生态破坏，协调经济发展、社会进步与环境保护之间的关系。
（三）建立有效的公众参与环境影响评价机制
环境作为人类生存的必需要素，与每一个人的利益息息相关，环境质量的好坏对每个人都有直接的影响，因而与其它事务相比，公众对环境事务有着更加浓厚的兴趣和热情。
公众参与环境影响评价机制给予各类受影响的人或者利害关系人在界定环评主题、编制环境影响报告书和后评估等环境影响评价阶段表达自己意见或建议的机会，它是确保拟开工的项目满足公民的需要和对受影响的民众适宜的一种方式。公众参与对环境影响评价的有效性起着很重要的作用，有效的公众参与不仅能提高环境决策的质量，监督环境法的实施，而且能够提高公民参与政治生活的能力、提高公民对政府管理的满意度和信任水平。可以说，真正意义上的环境影响评价应是公众在最大程度上参与的环境影响评价。
我国新出台的《环境影响评价法》第5条、第11条和第12条规定了公众参与的原则和参与形式，但是，仍然缺少一套完整、具体的制度使公众参与落到实处。立法改进应考虑如下几方面：
其一，将原则性规定具体化
尽管《环境影响评价法》第5条规定了国家鼓励公众参与的条款，但是这一原则性的规定缺少具体条文的支撑，给人造成纯粹“宣言式规定”的印象。原则性规定弹性较大，虽然有利于实践中根据不同情况随时调整其适用方式，但鉴于我国其他法律对于公众参与的规定少之又少、有也只是原则性规定的现状，建议将具体的操作规范在制定《环境影响评价法》实施细则或有关行政法规、部门规章时予以明确。
其二，完善公众参与环境影响评价的具体程序
借鉴国外的经验，在准备编制环境影响报告书前就应当引进公众参与。根据参与阶段越早，公众参与越有效的标准，我国应当在项目审查和范围界定程序中引进公众参与；还应当明确环境影响评价中的公众参与由无任何利害关系的第三方（如环保部门）来具体负责组织，以利于整个参与程序公正性的实现；建议在《环境影响评价法》实施细则的制定中对环境影响评价中的听证会程序做出具体规定，建立、健全我国公众参与环境影响评价的听证会制度。
其三，明确处理公众意见的基本要求
为体现对公众知情权、参与权、监督权的尊重，不仅应赋予规划部门和建设单位信息公开、及时征求公众意见等义务，还应考虑对规划部门和建设单位回应公众意见的基本要求做出详细规定，确保公众意见不至于被形式化处理，造成规划部门或建设单位“只听取、不采纳”的状况。
其四，引进公民环境诉讼的规定，使公众参与权能得到有效的司法保障
“基于公益诉讼制度对于弥补国家在维护公共利益方面不足的事实，以及为了维护环境法律的权威，监督环境执法，确立我国公民诉讼制度是一项必须认真研究和解决的重要课题。”
在环境影响评价法中“除了应当对未执行环境影响评价报告书公众参与的审批机关、从事环评的单位、建设单位的法律责任加以规定，以保证公众参与环境影响评价活动的贯彻实施外”，
还应当根据我国实际情况，引进公民环境诉讼的条款，“在环境法领域进行公民诉讼的实践”， 对于没有接受公众参与的建设项目或规划，公众可以向法院寻求救济，从而使公众参与权得到有效的司法保障。这方面，可以借鉴美国的先进经验，“通过鼓励公众提起司法诉讼（主要是行政诉讼）来推动和发展环境影响评价，已经成为美国公众参与环境监督管理的重要途径。”
（四）完善信息公开的法律制度
加大环境信息公开力度，保证信息的透明是加强环境影响评价工作的一个重要举措。
我国立法应借鉴国外制定信息公开法的经验，从信息公开的范围、方式、主体以及信息公开的法律保障等方面来完善信息公开的法律制度，从而为公众参与权的实现创造良好的制度氛围。
（五）理顺我国的环境管理体制，实行环保执法垂直管理
我国环境管理体制的突出问题是纵向分散。我国地方各级环保部门受国家环保总局与地方政府的双重领导，而由于其财权和人事任免权主要取决于地方政府，地方环保部门审批项目时难免对本地的一些致污项目或规划睁只眼闭只眼——因为，违法违规者通常已取得了地方政府的默许或支持。环境管理体制的另一个问题是横向分散。中央政府和地方政府设立了专职环保机构，但其他部门也承担了本部门内某一类专项环境保护工作的管理，政府的环境保护职能分散在环保、水利、交通、国土、农业管理、公安交通管理部门及海洋局系统、港务局系统、渔政系统、铁道系统、民航系统中。这样的环保管理结构，显然不利于环保工作的协调。环保部门与上述机构之间存在职权重叠，导致各机构之间要么互相推诿，要么争抢管辖权，损害了法律的权威。同时，环保经费也由这些部门分散支配。本来就短缺的环保经费，没有统一预算，多个部门各自为政，其结果，要么是重复投入，要么是投入不足，资金使用效率低下。
横向与纵向分散的环保监管模式，对国家的体制改革提出了要求：我国应明确界定各级政府和各部门的环保责任；把由于部门分割造成的分散的环境监督管理权集中起来，强化环保部门的行政管理权、监督权；确立环保部门的独立执法地位、实现环保执法垂直管理；加大对环保部门的财政投入，减小环保部门对地方财政的依赖；建立强有力的司法体系，使环保部门可以通过诉讼强制执行环保法律。
对上述意见，国家环保总局已与各方面的专家及各部门研讨了相当长的时间，相关的报告已上报给国务院和中央，确立环保部门的独立执法地位、实现环保执法垂直管理已被明确列为改革方向。
（六）强化环保执法权力，加大环保执法力度
解决我国环保执法不力问题，首先应确立环保机构（特别是地方环保监管机构）的独立执法地位，加强环境执法能力建设。研究加强环境执法能力建设的措施和办法，加强环保部门与相关部门之间的协调与配合。采取多种手段，逐步理顺体制、健全机制、强化法制、增强能力，逐步改变环保执法地位不明确的现状。
其二，要组织各地对违反环境保护法律法规的地方保护“土政策”进行集中清理整顿，促进这些地区政府发展观的转变，加强环境法制观念，改善执法环境。
其三，开展环境保护行政责任追究工作。对不依法履行监督管理职责和发现建设项目违法行为不予查处或报告的环保部门，追究有关领导和相关责任人的行政责任；落实各级政府的环保责任，对地方政府、部门和企业领导干部存在的玩忽职守、滥用职权、违法违纪、充当违法排污企业保护伞、损害群众环境权益等行为进行严肃查处。
其四，要建立和完善环评制度长效机制。
建立政府环境执法责任制，落实政府环保责任制；建立联合办案制度，通过部门联席会议定期协调工作；继续公开查处环境违法行为，逐步建立企业环境行为定期公布制度，加强公众和舆论的监督作用；“区别环境污染和生态影响的程度，调整环评审批权限，并将对环境影响大或涉及环境敏感区的项目环评上收一级管理”；“对过去、现在、将来所有审批的项目，将通过信息公开等手段进行长期的跟踪监督，如果发现环境违法情况，仍将予以查处”；加大执法力度，丰富执法手段，严厉打击污染环境和破坏生态的违法犯罪行为，彻底查处环境危害严重的大案、要案，做到有法必依、执法必严；依法调整排污总量收费标准和环境违法处罚限额，
切实扭转“违法成本低而守法和执法成本高”的现象。
（七）严格环评队伍监管，整顿环评行业秩序
针对我国一些环评单位为利益而放弃原则的行业歪风，国家环保总局于2004年处理了68家环境影响评价单位，并出台了整顿环评行业秩序的具体措施，内容包括：加大对环评持证单位的日常监管力度；参照环境管理标准体系，制定规范化、可操作性强的环评工作质量管理程序和要求；加大对环评中违规行为的处罚力度；严格环评单位资质准入条件，强化环评责任追究；严格环评队伍监管，推行环评工程师职业资格制度。
此外，应通过引进境外环评机构参与国内环评市场、完善竞争机制，来促进我国环境影响评价质量与效率的提高，积极稳妥地推进环评市场化改革。
另有专家提议，成立国家环境质量委员会或国家环境影响评价审查委员会，并在其之下设立环境影响评价审查专家委员会，负责审查中央各政府部门提出的环境影响报告书；县级以上人民政府成立地方性的环境影响评价审查委员会，负责所辖地区环境影响评价的组织领导工作。专家还就我国“建设项目环境影响评价的组织管理”指出，“目前建设项目环境影响评价审查工作主要由环境保护行政主管部门负责，没有充分发挥专家委员会的作用，且容易产生行政审批权过大而造成的腐败问题。只有建立审（由专家小组审查）、批（由环境保护行政主管部门根据专家小组的审查意见批复）分离制度，才能确保环境影响评价法律制度的顺利进行。”
专家建议明确规定环境影响评价报告书的审查机构及其职责和程序，为环境影响评价提供组织保障、程序保障。
（八）发挥民间环保组织在环境影响评价中的作用
NGO（Non-governmental organization），是指不以营利为目的，主要开展公益性或互益性社会服务活动的独立的民间组织。NGO是环境保护的一支重要力量。目前我国有各类环保社团2000多个，他们在开展环境宣传教育、推动公众参与方面发挥了重要作用。实践表明，中国民间环保组织抗衡环境破坏的力量是不容忽视的，而且这些社团建立与发展的目的与政府环境行政的目的相一致：保护环境资源，维护绿色正义。
然而，我国现有的法律规定却不利于民间环保组织的设立。《社会团体登记管理条例》第3条规定：成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。第6条规定：国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。这意味着：根据分级管理的原则，成立一个全国性的NGO
，得找一个国家部委级的“主管机关”，这在实施上显然难度较大。该条例第10条规定：成立社会团体，应当有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体要有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体要有3万元以上活动资金。而我国绝大多数NGO都没有充分的经济来源，该规定事实上限制了NGO正常和合法地发挥作用。“该条例的第13条还规定，‘在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的’，
登记管理机关不予批准筹备。这是否意味着：行政机关可能会以已有一家环保组织为由，拒绝批准筹备其它具有相似宗旨的NGO？”
鉴于上述规定引起的弊端，我国在修改《社会团体登记管理条例》时应予考虑：放松对环保组织要求有政府主管机关的限制；降低对环保社团注册资金的苛刻要求；对于该条例第13条最好予以取消。
今后，政府部门应加强对环保NGO的规范、支持和引导，多层次地搭建政府与环保NGO的座谈和对话平台，就重要的环保政策、法规和建设项目进行相互沟通，联合开展公益活动，鼓励环保NGO在我国环境影响评价事业中发挥更大的作用。
参考文献：
1、王曦、易鸿祥：《关于战略环境影响评价制度立法的战略思考》，《法学评论》，2002年第2期。
2、李艳芳：《公众参与环境影响评价制度研究》，中国人民大学出版社2004年版，第293页。
3、蔡守秋：《论健全环境影响评价法律制度》，来源：华东政法学院“经法网”。
