水资源稀缺一直都是环境领域的大问题
编者按：
　　随着中国城市化的发展，城市规模迅速扩大，人口和经济高度集中，极大地加大了水资源的局部稀缺。近十多年来，广泛实施的跨区域、跨流域调水一定程度地缓解了城市缺水的压力，但是，由于全社会对水资源的非集约性使用和浪费，没有有效地控制用水总量的粗放增长。这种非理性的增加，在跨区域、跨流域调水的催化下，使水资源的局部性稀缺发展为整体性稀缺，而水体的普遍污染进一步加剧了这种资源稀缺。
　　正是受水资源稀缺的影响，城市水业流域化趋势日趋明显……
2007年夏天太湖蓝藻爆发曾造成无锡水危机
淮河
　　淮河流域涉及河南、安徽、山东、江苏四省，共35 个地（市）、151 个县（市、区），流域总面积27 万平方公里。2005 年流域内人口约1.7 亿，GDP 约1.6 万亿元，人均GDP 低于全国平均水平。
　　淮河流域总体处于中度污染，主要污染指标是氨氮、COD、生化需氧量、高锰酸盐指数、石油类、挥发酚，枯水期水质较差。
　　2010 年的阶段目标是：南水北调东线工程输水安全得到保障，饮用水水源地、跨省界断面水环境质量明显改善，重点工业污染源实现全面稳定达标排放，城镇污水治理水平显著提高，水污染物排放总量得到有效控制，流域水环境监管及水污染预警和应急处置能力显著增强。　
　淮河流域水污染防治规划（2006-2010年）>>

巢湖
　　巢湖流域涉及安徽省合肥市、巢湖市和六安市的7 个区县，流域面积1.35 万平方公里，是安徽省经济和社会发展水平较高的区域。2005 年流域内人口864 万，GDP1093 亿元，人均GDP 略低于全国平均水平。
　　2005 年，巢湖湖体处于中度富营养状态，水质总体为劣Ⅴ类，主要污染指标是总氮、总磷，西半湖污染程度明显重于东半湖。东半湖处于轻度富营养状态。水质为Ⅴ类；西半湖处于中度富营养状态，水质为劣Ⅴ类。
　　2010 年的阶段目标是：巢湖流域地表水集中式饮用水水源地水质全面改善，湖区水质有所改善，重点工业污染源实现全面稳定达标排放，城镇污水处理水平显著提高，水污染物排放总量得到有效控制，划分巢湖一级保护区并完成区内的退耕还湖、还林工作，初步建立湖滨生态隔离带，流域水环境监管及水污染预警和应急处置能力显著增强。
巢湖流域水污染防治规划（2006—2010 年）>>
国家水污染防治重点流域
　　到2010年，要使淮河、海河、辽河、巢湖、滇池、黄河中上游等6个重点流域集中式饮用水水源地得到治理和保护，跨省界断面水环境质量明显改善，重点工业企业实现全面稳定达标排放，城镇污水处理水平显著提高，水污染物排放总量得到有效控制，流域水环境监管及水污染预警和应急处置能力显著增强。
黄河
　　黄河中上游流域主要涉及青海、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南七省（区），共51 个市（地、州、盟）275 个县（旗、区、市），流域面积73.4 万平方公里，黄河干流4700 多公里。2005 年流域人口约1.1 亿，GDP 约1.5 万亿元，人均GDP 低于全国平均水平。
　　黄河中上游水质总体污染严重。主要污染特征呈有机型污染，主要污染指标为高锰酸盐指数、氨氮、生化需氧量、石油类、溶解氧、挥发酚，部分河段汞等重金属指标超标。
　　到2010 年：黄河干流水质基本达到III 类；10 个跨省界断面水质明显改善；渭河入黄河水质基本达到V 类，汾河入黄河水质COD 不高于100mg/l，湟水河、伊洛河、沁河等入黄河水质达到IV 类；57 个地表饮用水水源地水质达到功能要求。
黄河中上游流域水污染防治规划（2006—2010 年）>>
海河
　　海河流域涉及北京市、天津市、河北省全部以及河南省、山东省、山西省、内蒙古自治区部分地区，共30 个地（市、盟）232 个县（旗、市、区）。流域总面积32 万平方公里，2005 年流域内人口约1.3 亿，GDP 约2.3 万亿元，人均GDP 高于全国平均水平。
　　海河流域总体处于重度污染。
　　到2010 年：天津市海河干流入海水质达到V 类；北京市中心城区和新城城市水系水质平水年基本达到功能要求；流域28 个集中式地表水饮用水水源地达到功能要求；跨省界断面水质明显改善；洨河、卫河等27 个城市水域水质有所改善。
海河流域水污染防治规划（2006—2010 年）>>
辽河
　　辽河流域涉及内蒙古自治区的东南部、吉林省西部和辽宁省的大部分地区，包括15 个地市、56 个县（市、旗），流域面积约21.96万平方公里，2005 年流域人口约3500 万，GDP 约0.6 万亿元，人均GDP略高于全国平均水平。
　　辽河流域属于重度污染。2005 年，87.1%的国控断面未达到功能要求，主要污染指标是COD、氨氮、BOD5、高锰酸盐指数、挥发酚、石油类、溶解氧，枯水期水质较差。
　　到2010 年的阶段目标是：饮用水水源地、跨省界断面水环境质量明显改善，重点工业污染源实现全面稳定达标排放，城镇污水治理水平显著提高，水污染物排放总量得到有效控制，流域水环境监管及水污染预警和应急处置能力显著增强。
　辽河流域水污染防治规划（2006-2010年）>>

滇池
　　滇池流域涉及昆明市主城区（包括五华、盘龙、官渡、西山四区）、呈贡县、晋宁县和嵩明县，流域面积2920 平方公里，是云南省经济和社会发展水平最高的区域。2005 年，流域内人口332 万人，城镇化率超过80％；流域内GDP 844.6 亿元，占昆明市GDP 的79.5%。
　　2005 年，滇池草海处于重度富营养状态，水质为劣Ⅴ类，主要超标指标为生化需氧量、氨氮、总氮、总磷；外海处于中度富营养状态，水质为Ⅴ类，主要超标指标为高锰酸盐指数、总氮、总磷。
　　2010 年的阶段目标是：滇池流域主要地表饮用水源水质明显改善，重点工业污染源实现稳定达标排放，城镇污水收集和处理水平显著提高，水污染物排放总量得到有效控制，流域生态系统有所改善，流域水环境监管及水污染预警和应急处置能力得到增强。
滇池流域水污染防治规划（2006—2010 年）>>
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城市水业的流域化趋势
　　城市水业因为水资源稀缺影响而产生的流域化趋势。
　　水资源的国家所有属性，导致水资源价格必然向水资源税演变，而且国家或流域将是征收和使用资源水价的主体。这一趋势，将使国家和流域主体在城市水业服务价值中的权重加大。当加大到一定程度，将有可能使城市水业从城市政府的责任主导下剥离，成为流域服务体系。
　　另一方面，2004年1月以来实施的《水利工程供水价格管理办法》，使跨流域调水的成本进入了价格，也一定程度地加大了城市水业流域化的趋势。
城市水业的区域化趋势

　　城市水业的市政服务服务体系还面临着因环境问题而产生的区域化趋势。
　　水环境污染事件以区域为范围爆发，这些都需要以区域为单位，而不是以城市为单元来系统解决环境问题。因此，以一定区域为对象的，跨出单一城市行政的规划、工程和治理模式，已经应运而生。而下一步，同样以区域为单位的环境投融资、跨区域运营服务、监管体系也必然成为主流。

　　流域化、区域化管理 VS 特许经营
　　从市场模式的角度看，我们可以把以流域化和区域化的市场模式成为水业专营模式，而市政服务体系则是特许经营。
　　由于中国水资源和水环境问题在各地的危机程度不同，城市水业的区域化和流域化进程也会有所不同。市政体系仍然是目前水业服务的主流，由市政体系向流域化和区域化的转变也还需要一个较长的过渡期，但是，从总体上看，城市水业的流域化和区域化转型的序幕在中国已经拉开，而且会成为部分地区的水业发展方向，并且已经改变了部分地区的水业管理模式。
　　同时，这种趋势正在悄然改变着城市水业的市场格局。在流域化和区域化的总体趋势之下，城市水业也将在部分地区抹去“城市”的定语，进入“水业”时代。同时，由于政府责任主体的变化，将根本上冲击水业作为市政设施的特许经营制度体系，水业也将逐步进入特许经营和专营的并行时代。　　　　　　　详情>>

　　流域化、区域化管理趋势所带来的影响
　　城市水业的市政服务体系，在以水资源为动力的流域化和以水环境为动力的区域化的双重冲击之下，城市所适用的管理和市场基础正在发生变化。这些变化将体现在以下几个方面。
一是政府管理层次的变化。
二是管理部门的变化。
三是市场模式的变化。
四是价格体系的变化。
五是产权和投融资模式的变化。　　详情>>
什么是特许经营？
　　特许经营是指特许经营权拥有者以合同约定的形式，允许被特许经营者有偿使用其名称、商标、专有技术、产品及运作管理经验等从事经营活动的商业经营模式。
特许经营的几种常见模式
BOT
(Build—Operate—Transfer)
建设—经营—转让
TOT
(Transfer-Operate-Transfer)
移交—经营—移交。
BOOT
（Build—Own—
Operate—Transfer）
建设—拥有—经营—转让
PPP
(Public-PrivatePartnership)
公私合伙或合营

DBO
(Design-Build-Operate)
设计-建设-经营
DBO模式介绍专题>>
国外流域综合管理经验之谈
　　流域综合管理提供了一个能将经济发展、社会福利和环境的可持续性整合到决策过程中的制度与政策框架。欧盟各国、美国、加拿大、澳大利亚和南非等的管理者已经认识到，传统的流域管理必须向基于生态系统的流域综合管理转变，这些国家在实施流域综合管理过程中积累的八方面经验值得我国借鉴。

第一，立法是流域综合管理的基础。
　　南非《水法》依据可持续性、公平与公众信任的原则，通过水所有权国有化与重新分配水使用权，公平利用水资源，确保水生态系统的需水量，将决策权分散到尽可能低的层次，并建立新的行政管理机构。《欧盟水框架指令》的主要目标是在2015年以前实现欧洲的“良好水状态”，整个欧洲将采用统一的水质标准，地下水资源超采现象将被遏制。
第二，建立有效的流域管理机构是实施流域综合管理的体制保证。
　　莱茵河流域的管理机构就通过国际协议建立了莱茵河航运中央委员会、莱茵河国际保护委员会（1950年）和莱茵河国际水文委员会（1951年）。墨累－达令河流域通过联邦政府与州政府的《墨累－达令河流域动议》建立了部级理事会、流域管理委员会和社区咨询委员会。美国根据流域法律成立了田纳西河流域管理局，通过联邦政府与州政府的协议建立了特拉华河流域委员会。加拿大弗雷泽河流域根据广泛接受的《可持续发展宪章》建立流域理事会。美国和加拿大通过国际协定建立了国际联合委员会，处理两国跨界河流问题。
第三，流域管理的合理权利结构是流域管理有效实施的保障。
　　莱茵河流域管理机构建立了统一的标准和强化机制，但责任分摊；墨累－达令河流域有18个属于非营利机构的支流委员会，负责所在流域生态恢复计划的制定与项目设计等，每个支流委员会的主席是流域社区咨询委员会的委员；南非成立了19个流域管理区，每个流域管理区由9－18位利益相关方与专家组成一个流域管理机构，他们根据各自的需要提出流域管理策略，并负责具体执行与实施。
第四，流域规划是流域综合管理必不可少的手段。
　　墨累－达令河流域在流域机构建立之初，就编制了《墨累－达令河自然资源管理战略》，近期又将之更新为《墨累－达令河流域综合管理策略》，并编制了《盐碱化防治规划》等专项规划。在1996年洪水之后，莱茵河流域编制完成了《莱茵河洪水防御计划》等规划。《欧盟水框架指令》的核心也是编制流域综合管理规划。根据该《指令》，所有国家的流域（管理）区必须每六年制订一次流域管理规划与行动计划。
第五，引入经济手段与完善投融资机制是实施流域综合管理的重要方面。
　　加拿大哥伦比亚河流域则把水电开发的部分收益对原住民进行补偿，用于社区流域保护与教育活动。荷兰通过规范河漫滩的采砂权来筹措河流生态恢复的资金。南非则将流域保护与恢复行动与扶贫有机地结合起来，每年投入约１．７亿美元雇用弱势群体来进行流域保护，改善水质，增加水供给。加拿大哥伦比亚河流域则把水电开发的部分收益对原住民进行补偿，用于社区流域保护与教育活动。荷兰通过规范河漫滩的采砂权来筹措河流生态恢复的资金。南非则将流域保护与恢复行动与扶贫有机地结合起来，每年投入约１．７亿美元雇用弱势群体来进行流域保护，改善水质，增加水供给。
第六，利益相关方参与是流域综合管理的基本要求，也是保障社会公平性的基本形式。
　　按照澳大利亚昆士兰省《水法案》，在制定流域规划时需要进行两次对公众的咨询过程，并要有书面咨询报告。《欧盟水框架指令》提出了关于在《指令》实施中积极鼓励公众参与的总体要求，要求在规划过程中进行三轮书面咨询，并要求给公众提供获取基本信息的渠道。根据流域管理的内容与要求不同，利益相关方参与的机制也有所不同。
第七，坚实的信息和科技基础是实施流域综合管理的重要支撑。
第八，开展宣传教育、提高公众意识是一项长期而艰巨的任务。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　查看全文>>

水权交易
可实现产业升级

　　水利部和黄河水利委员会（以下简称黄委会）从1999年开始对黄河实施统一水量调度，并在此基础上于2003年起草《黄河水量调度条例》，实验性地对黄河流域各个省之间进行水量初始分配。随后省级水配额向市、县等基层逐级二次分配，部分地区甚至将水权落实到户。
　　明晰产权的基础上，2004年出台的《黄河水权转换管理实施办法》为水权交易制定了规则。在实践中，农业水权和工业水权之间置换已经有了成功的经验，主要分两步操作，第一步，新建工业企业为了取得新增用水指标，在黄河水利委员会确定的灌区，投资农田节水改造工程，获得节约水量指标；第二步，将灌区节约的水指标置换用于工业项目。
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制作：张倩
日期：2008年8月5日